探讨！市场监管法律体系中“消费者”都仅限于“生活消费”吗？
The following article is from 质量云 Author 孔迪
2023年3月，某地市场监管部门收到投诉，反映辖区一家Z公司生产并销售给外地某经营使用者的一款小型工业设备缺少说明书标注的自动监测装置，涉嫌“货不对版”。该公司实际生产有普通（不带自动监测装置）和自动保护两种版本，价位不同，投诉人购买的是普通版。
因上述设备尚未制定任何标准，也无法委托检验机构进行检验来判断实物质量，办案人员更倾向于“产品标识内容虚假”而非“产品实物质量问题”，认为可以定性为违反《反不正当竞争法》（以下简称反法）第八条第一款“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传”的规定。
但有不同意见提出，定性反法第八条第一款的“对商品作虚假宣传”有个前提条件，即必须达到该款后半段规定的“欺骗、误导消费者”效果，而涉案这款设备为行业定制，销售对象均为实体经营者（代理商或经营使用者），不符合《消费者权益保护法》（以下简称消法）中“消费者”定义（为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务）；该投诉实际上也不符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》中“投诉”的定义，即“是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为”，所以不能适用反法定性和处罚。
本文无意就案件最终处理开展讨论，仅就上述对“消费者”的争议，提出问题并展开分析，即市场监管法律体系中所提及的“消费者”，是否都应限定为消法规定的“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的消费者”？
笔者认为：消法中对“消费者”的限定条件（为生活需要）仅适用于该法和依据该法制定的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，而市场监管领域其他法律、法规和规章中，如果没有明确规定或解释，“消费者”概念应当作广义理解，包括了“生产需要”和“生活需要”，比如在同样具有竞争法意义的《广告法》中，“消费者”概念也应做广义理解，因为广告的受众和虚假广告的侵害对象也不仅仅是“生活需要的消费者”，从常识来说，销售商、经营使用者的购买意愿也明显会受到广告内容的影响。笔者观点分析如下：
从法律实施时间来看
经查，“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的限定最早出现在1994年1月1日施行的消法中，而市场监管部门主要涉及的其他法律中，初版《反不正当竞争法》《反垄断法》《广告法》《商标法》《产品质量法》《计量法》《标准化法》《食品安全法》等也都提到了“消费者”，其中《商标法》（1983年3月1日施行）、《计量法》（1986年7月1日施行）、《标准化法》（1989年4月1日施行）、《产品质量法》（1993年9月1日施行）、《反不正当竞争法》（1993年12月1日施行）的施行日期均早于消法，总不能说上述法律中表述的“消费者”定义都援引于后面的消法、属性受消法调整吧？
从其他质量、食药类
法律的界定来看
消法对消费者的界定并不能扩大理解到市场监管部门的所有法律法规中。比如《计量法》第二十六条“使用不合格的计量器具或者破坏计量器具准确度，给国家和消费者造成损失的，责令赔偿损失，没收计量器具和违法所得，可以并处罚款”，此处消费者明显包括了所有通过计量器具结算的经营者（例如中间商）和最终购买用户，同时覆盖了“生产和生活需要”；又比如《产品质量法》第二条规定“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品”，并未限定销售用途是生产还是生活需要，一件商品从生产源头到最终用户会经过批发、零售，经营者和生产需要使用者同样可以行使该法规定的“消费者”权利。
至于《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》为何将“投诉”的定义简单限定为“生活消费需要”，主要是因为援引上位法，办法第一条已明确表述，这其实是延续了原工商总局规章的规定，该限定过滤了很多有争议的投诉事项，给实际操作带来便利。但合并前其他部门的规定却有不同，如《食品药品投诉举报管理办法》就规定“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为”，就不区分是否生产或生活消费行为，当然其援引的上位法中也没有出现消法。
从消法立法原意来看
消法第二条明确写到“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护”，按照中文的逻辑，不难得出“生活需要消费只是消费类型中一种，消法只调整消费者的生活消费，至于消费者的其他消费由其他法律法规调整”的结论吧？恰可以证明“（为了生产需要）消费者”的法定存在，这并非个人理解。在消法主要起草人之一何山主编的《消费者权益保护法释义及实用指南》（中国民主法制出版社，2013年第1版）中对第二条解释，“消费，按照现代汉语的理解，是指为了生产或生活需要而消耗物质财富，按照本条的规定，本法的调整范围为‘消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务的活动’……法人或其他组织进行消费，可称之为单位消费，可以分为两种情况：一是为了本单位职工生活而消费……属于本法规定的‘消费者’范围。二是为了生产经营而消费，即生产资料的消费，不属于本法规定的消费范畴，不适用本法，不受本法调整”，可见消法立法原意承认“消费者”可分为“为了生产需要”和“为了生活需要”两类，也没有否定其他法律法规可对非生活需要的消费行为进行调整。
从反法解释和修订来看
对本案来说，反法主要调整竞争关系，为经营者依据相同的规则开展竞争提供制度供给，保护对象首先是经营者，其次再通过维护竞争秩序来实现对消费者权益的保护，即反法第二条“本法所称的不正当竞争行为，是指经营者在生产经营活动中，违反本法规定，扰乱市场竞争秩序，损害其他经营者或者消费者的合法权益的行为”。因为经营者面对的对象都是不特定的，所以法条中的“消费者”应当做广义理解，即所有购买商品或接受服务的交易一方。Z公司在普通版设备说明书中虚假标注“自动监测和切断功能”的行为，虽然不是销售用作生活消费，但必然会影响代理商或经营使用者的购买和复购意愿，导致同类生产者损失成交机会，明显给其他经营者带来不利，损害公平交易秩序。非要从受众属性不同来区分是否构成虚假宣传是不妥的，举例来说，某厂家生产的电磁炉标注了虚假获奖信息，部分被连锁餐饮店批量采购作为烹饪设备，部分销售给个人消费者家庭使用，难道因为前者并非生活消费就不构成虚假宣传？
实际上，最高人民法院在2022年3月发布的《关于适用<反不正当竞争法>的若干问题的解释》中，就已经将涉及商业虚假宣传条款的认定前提中的“消费者”从字眼上全部改成了“相关公众”（第十六条、第十七条）；2022年11月22日，总局发布了《反不正当竞争法（修订征求意见稿）》，对虚假宣传条款拟修订为“ 经营者不得对商品或者商品经营者的性能、功能、质量、类别、来源、销售状况、用户评价、曾获荣誉、交易信息、经营数据、资格资质等相关信息作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导相关公众”，与司法解释保持一致，把法条中的“消费者”改成了“相关公众”，如果这条能顺利修订，今后将不再有“仅限生活消费”的误解。
作者 | 广东省东莞市市场监管局 孔迪
审核 | 于成龙 张丽娟
责任编辑 | 田英
编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杜宗玺
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品